发挥陆海统筹优势 走新型城镇化道路——南通市改革与发展调研报告

       我国作为一个占有世界20%左右人口的大国，随着资源环境瓶颈制约日益加剧，土地问题成为一个推进城镇化绕不开的突出重大问题。习近平总书记在近期的讲话中形象地谈到，我国要在“红线”和“底线”的基础上推进城镇化。2002年，《海域使用管理法》实施后，国家每年对围填海规模都控制在100多平方公里左右。但是，随着目前城镇化进程的加快，沿海地区面临的土地资源约束矛盾更趋激烈，对填海造地的需求进一步加大。如何科学合理进行填海造地，既有效缓解城镇化过程中的土地资源瓶颈，又避免对海洋资源、生态环境等造成严重破坏，不走历史性弯路，成为我国沿海地区在加快推进新型城镇化过程中急需解决的重大问题。根据党的十八届三中全会“全面深化改革”的精神，针对我国特别是沿海地区城镇化过程中的土地瓶颈制约症结，中国领导科学研究会组织“中国城市改革与发展”课题组，就江苏省南通市以陆海统筹引领推进新型城镇化建设情况进行了专题调研。

    一、南通以陆海统筹引领新型城镇化的重要支撑
    在南通创建陆海统筹发展综合配套改革试验区，以陆海统筹引领新型城镇化，是江苏省委、省政府作出的重大决策部署，也是南通加快建设长三角北翼经济中心、争当苏中发展“领头雁”，在新一轮发展中抢抓改革红利的重大抓手。南通以陆海统筹引领城镇化是一篇大文章，在这过程中，三大支撑的作用与特征日渐凸显。
    首先，将中心镇建设作为以陆海统筹促进城乡发展一体化的突破口。中心镇是新型城镇化的重要节点，是城乡发展一体化的桥梁和纽带。2012年，南通市委、市政府在深入调查研究的基础上，出台了《关于加快推进市级中心镇建设的意见》，在全市确定了首批19个经济实力较强、具有辐射带动作用和集聚能力的市级中心镇，对其加以重点培育。经过两年的努力，市级中心镇在优化城乡布局、产业转型升级、民生条件改善、吸纳农业转移人口等方面，均取得了新的突破性进展，已经成为陆海统筹发展的先导区、产业集聚发展的集中区、人口转移的承载区、体制机制创新的实践区、城乡一体化发展的示范区。实践证明：南通市加快推进市级中心镇建设决策正确、定位准确、思路清晰、措施扎实，完全符合十八届三中全会提出的“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”的要求，也符合《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》所确定的一系列发展目标。
    南通市级中心镇建设是对新型城镇化和城乡发展一体化的率先实践、超前探索，概括起来，可以归纳为“围绕四个方面、加强四项工作，实现四大提升：
    （1）围绕城乡一体化，加强规划修编，实现发展思路水平的大提升。南通市将规划编制作为市级中心镇建设的首要任务，通过科学编制规划，明确中心镇发展的定位，引领中心镇建设。在规划编制过程中，坚持“多规合一”，实现多层面、多种类规划相互衔接，总体规划、统筹城乡规划和新农村建设规划整体设计、同步编制。在统筹城乡发展、产业布局、基本农田保护、生态环境建设、乡土文化传承的基础上，科学确定规划布点村庄，注重保护历史文化名村、特色村庄和规模较大村庄。
    （2）围绕特色发展，加强产业支撑，实现产城融合水平的大提升。南通市坚持把产业发展作为市级中心镇建设的核心和关键，通过城镇发展带动产业集聚，通过产业发展完善城镇功能，通过产城融合有序推进农业人口就地、就近城镇化和市民化。市级中心镇瞄准重大项目、开展重点招商、强化产业带动、突出发展板块经济，根据自身特点，有重点地选择主导产业加以培育，打造特色，集聚发展，错位发展。2013年，19个市级中心镇新建亿元以上项目55个，新增注册超亿元企业30个，新增应税销售超亿元企业28个。
    （3）围绕民生改善，加强功能配套，实现承载能力水平的大提升。稳步推进市级中心镇基本公共服务常住人口全覆盖，2013年，19个市级中心镇落实民生项目244个，总投资99亿元。中心镇城市功能元素正在逐步完善，特别是通过全面开展村庄环境整治，推进农村环境“四位一体”长效管理，19个市级中心镇垃圾清运体系全面建成，生活污水基本做到进入管网、集中处理。建成8个“三星级康居示范村”。
    （4）围绕要素保障，着力体制创新，实现资源保障水平的大提升。坚持“耕地面积不减少、建设用地不增加、不搞大拆大迁”的“三不”原则，积极开展土地整治，推动土地高效集约利用。2013年19个市级中心镇共整理土地5308亩。积极推广如皋市承担中农办土地征使用制度改革试点的经验，构建“安置房建设、拆建补偿、培训就业、社会保障”四位一体的保障体系，以及“户籍随房走，股权跟人走，福利在住地，管理归属地”的管理体制。采取多种形式，为中心镇搭建平台，筹集发展资金，主要由县一级专门成立融资平台，提供融资服务，或者利用县级现有的融资平台进行融资，切块给中心镇使用，财政实行专项扶持、定向扶持，较好地破解了市级中心镇建设的资金难题。
    其次，将生态宜居城市作为以陆海统筹实现城乡生态文明的奋斗目标。南通市委、市政府坚持认为，新型城镇应当是绿色、低碳、环保的城镇。近年来，在推进新型城镇化建设的过程中，南通市委、市政府先后确立了建设国家生态市、环保模范城市群、国内一流生态宜居城市的目标，坚持陆海统筹、城乡联动，协调推进城乡环境保护和生态建设，谱写好美丽中国的“南通篇章”。
    （1）抓好陆海统筹引领新型城镇化过程中国土空间合理布局的生态管控。优化调整《南通市生态红线区域规划》，绘制“生态地图”，形成生态红线刚性约束，确保在新型城镇化建设过程中，饮用水源、沿江湿地、沿海滩涂、河流水系、土壤土质和物种资源得到有效保护。制定《南通市重点产业布局指导意见》，进一步加强土地集约利用和资源环境改善，推动重点产业向“五沿”（沿江、沿海、沿上海、沿重要通道、沿重要节点）区域布局，通过轴向延伸、块状拓展，培育、壮大一批重点经济增长带，优化产业布局空间，提升产业发展能级，增强区域服务功能。
    （2）抓好陆海统筹引领新型城镇化过程中城乡生态环境基础设施的全面建设。实现了四个全覆盖：区域供水全覆盖，区域供水乡镇覆盖率和人口普及率分别达到100％和90%。污水处理全覆盖，建成乡镇污水处理厂100个，设计日处理能力122.7万吨，基本实现乡镇污水处理设施全覆盖；114个村居建成小型污水处理设施。生活垃圾收处全覆盖，如皋、启东、如东、海安4个垃圾焚烧发电项目建成投运，日焚烧能力4000吨；配套建设了城乡压缩式垃圾中转站115座，实现全市域生活垃圾收运体系全覆盖，走在全省乃至全国前列。危废和医疗废物处置全覆盖，建成开发区清源、启东金阳光、如东大恒3个固废处置中心，年处置能力3.14万吨，全面实施医疗废物存储、管理、处置标准化建设，全市医疗废物全部得到安全集中处置。
    （3）抓好陆海统筹引领新型城镇化过程中城乡环境综合整治的协调推进。全面实施沿海前沿地区水环境整治，沿江36个排口整治完成了阶段性任务；加强流域污染治理，实施25个水污染防治工程；加大对启东长江口（北支）湿地省级自然保护区、如东县小洋口湿地等的保护。围绕“控煤、降尘、治企、管车、禁烧、联防”十二字方针，严格控制非电煤消费总量，强化工业企业污染防治，全面治理机动车排气污染，深入推进秸秆禁烧与综合利用，联防联控重污染天气。突出重点行业专项整治，启动实施钢丝绳行业标准化整治，关闭、拆除钢丝绳企业34家；启动化工园区生态化建设，六个化工园区全面推进企业环境整改；加强印染行业环境整治，完成11家企业中水回收改造工程。切实强化水生生物资源保护，“南通长江河豚”成为江苏省第二个活体地理标志产品；加强水生生物资源养护，建成小洋口、海门蛎岈山牡蛎礁2个国家级海洋公园。
    （4）抓好陆海统筹引领新型城镇化过程中海洋生态文明建设的可持续发展。南通市组建市、县、乡镇、村四级管理网络，在近海海域共设立各类监测站位155个，定期监测海洋环境质量状况。连续4年开展“碧海”专项执法行动，对围填海、入海排污口、海洋工程环境保护设施运行、海洋倾废加大了监视监管力度，依法查处各种污染海洋环境的行为。已建或在建的各类海洋保护区共6个，保护区面积达1136.694平方公里，占全市管辖海域面积13.06%。

    二、陆海统筹成为新型城镇化的强大助力
    按照“公平共享、集约高效、宜居宜业、可持续”原则，南通市大胆探索，勇于实践，走出一条陆海有效统筹、城乡互促共进、区域协调发展的新型城镇化道路。在实际工作中，强化“四个理念”，做到“四个先行”。
    “四个理念”：一是强化规划引领的理念。要创新规划思路。在指导原则上，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。在实践路径上，突出四化同步，着力推动注重信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化与农业现代化互动协调。在功能定位上，加强城市空间开发利用管制，合理划定城镇区块，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。要强化规划衔接，填海造地规划应当符合海洋功能区划，并与海洋环境保护规划、土地利用总体规划、城乡规划、港口规划、防护林规划、湿地保护规划等相衔接。要把城镇规划体系与产业空间布局、信息基础设施、农业结构调整等规划有效衔接，加强城乡建设规划与主体功能区建设、经济社会发展、土地利用等规划的相互衔接，促进产业和城镇融合发展、城镇化与新农村建设协调并进。要健全规划体系，突出系统设计、功能互补，加快推进经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等“三规合一”，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。
    二是强化人本为先的理念。必须加快由形态开发为主向形态与功能开发并重转型、由“物”的城镇化向“人”的城镇化转型，让进城入镇者进得来、住得下、留得住。推进符合条件农业转移人口落户城镇。根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。推进农业转移人口基本公共服务均等化全覆盖。健全城乡统一的就业制度，促进农业转移人口就业。促进农业转移人口随迁子女平等接受教育，实现随迁子女与户籍学生在流入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇。提高农业转移人口医疗卫生计生服务水平，将进城务工人员及其随迁家属纳入社区基本医疗卫生计生服务体系，享有与城镇居民相同的基本医疗卫生计生服务。健全完善农业转移人口社会保障体系，推进进城务工人员与城镇职工平等参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险并享受相应待遇。拓宽农业转移人口住房保障渠道，将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。
    三是强化特色发展的理念。应从不同层面、以不同模式分类推进城镇建设，构建具有地方特色的多级城乡空间体系，形成各自特色，具有各自风味，让城镇更像城镇、农村更像农村。发挥中心城市辐射带动作用，以快速路网为引领，推动城市组团化、差异化、特色化发展；以集聚经济扩大规模为方向，壮大城市经济；以重点城建项目为抓手，完善城市基础设施功能；以环境综合整治为突破口，提升城市形象和品质。发挥市级中心镇支撑作用，按照全面城市化型、产业推进型、交通枢纽型、特色发展型等分类，推动市级中心镇向镇区常住人口超过5万人的小城市发展，增强对区域发展的承载能力，成为加速城市化、发展新产业、承接新居民的新空间、新载体。发挥新型社区基础作用，针对农村建房偏散的问题，结合城乡生产生活实际，推动新型社区与产业园区、公共服务区配套共建，丰富社区形态、完善社区功能，引导农民自愿集中居住。同时，支持主要县（市）城建设中等城市，鼓励特色镇个性化发展，增强老集镇社区服务功能。
    四是强化改革创新的理念。创新城市管理体制，推进城市管理从单纯管制控制模式向加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾的新模式转变。加快改变政府相关部门对城市社会管理职能的越位、缺位和交叉问题，深化扩权强镇、区镇合一、产城融合等制度创新，特别是进一步向市级中心镇和重点园区下放管理权限，确保行政权力放得下、接得住、运转得好。健全要素保障机制，通过探索城乡建设用地增减挂钩新模式、构建城乡统一的建设用地市场等方式，化解土地利用制约；通过拓宽融资渠道、加大财政金融力度、鼓励社会资本参与等方式，提高城镇化运作水平。健全城乡权益置换机制，围绕把“迁而不移”的流动人口有序转化为市民，加大户籍、产权、社保、住房等制度改革，以“三集中、三置换”等为抓手，推进基本公共服务城乡逐步并轨、城镇常住人口全覆盖。健全生态环境保护制度，将绿色和生态文明理念融入城市规划和建设，建立领导干部任期环境质量考核制度和生态环境损坏责任终身追究制度。强化环境污染整治，健全生态环境破坏责任者经济赔偿制度。
    “四个先行”： 一是科学布局先行。围填海布局设计应首先尊重自然规律，必须以保证海域资源利用、保护海洋环境、保证沿岸景观、保证开发利用的总体经济效益为前提。围填海造地工程应努力不用或少用自然岸线，鼓励增加人工岸线曲折度，延长人工岸线，严格限制截弯取直等严重破坏自然岸线的方式，大力推进人工岛式、多突堤式和透水式等利于保留自然岸线的填海方式。要促进集中集约用海。为节约岸线，整合分散的资源，推进海洋产业聚集，优化产业布局。对滨海新区、制造业基地、重大减灾工程等符合国家重大产业政策的项目，鼓励集中集约用。要着重考虑统筹海洋经济发展与产业结构调整、临港产业和园区建设布局、近海开发与深远海空间拓展、海洋经济发展与生态环境保护、海洋资源的时序利用，还要做好基础设施建设、新型城镇化、海洋科技发展的陆海统筹与统筹海洋权益维护和周边和谐稳定。
    二是设计论证先行。一方面，加强 “战略论证 ”，即不仅要对单个围填海项目进行论证，更要从区域总体布局出发，综合论证区域内所有围填海项目给海洋环境造成的系统影响，甚至叠加效果。从宏观上控制围填海规划实施后可能对海洋环境产生影响的主导方向。另一方面，加强 “综合论证 ”，即一定要充分考虑围填海之后造成的各种负面影响，包括水文动力环境的重大改变、环境容量的重大损失、海洋生态承载能力降低、生态系统服务功能损失等一系列环境问题，以及围填海项目的选址、规划以及布局合理性等。建立 “围填海环境论证技术评估指标体系”，综合考虑生态系统的变化、对海洋环境的累积性影响、社会经济因素、生态服务功能损失以及环境容量等因素。
    三是制度建设先行。要协调和规范围填海与土地审批，妥善处理用海管理与用地管理的关系。整体考虑、系统设计围填海与用地的审批管理，在土地计划、用地指标、审批程序、土地供应、海域使用证换发土地使用证等诸多环节上，加强用海管理与用地管理的衔接，统筹解决相关问题。要完善海域管理相关法规和制度，加强对围填海的执法监管。及时清理和修订与国家法律不一致的地方性法规和地方政府规章，维护国家法律的权威和严肃性，维护海洋行政管理秩序。尽快完善相应的法律配套制度，加强政策层面的指导，增强《海域使用管理法》的可操作性。
    四是生态环保先行。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，本着科学、合理、有序开发利用海岸和自然资源的原则，对围海造陆进行统筹考虑。尤其不能放任自流、盲目围垦，忽略对海洋及陆地环境的保护，更不能不计代际补偿，以牺牲后代人的利益换取一时经济繁荣。应在充分考虑生态环境污染和治理成本、充分计算代价补偿的基础上，对填海造地建设工程的可行性、安全性、经济效益及产生的深远影响进行广泛且全面的研究和评价，做好填海造地的前期规划，在规划时需要研究的内容应包括海岸线演变及泥沙运动规律、风暴潮、洪水灾害评价、生态环境影响等因素。要提高填海造地工程的科技含量、保护海洋生态。作为平衡海洋开发与保护的新模式，建设人工岛和在突出部位组团式的填海造地值得倡导。