中国政治体制改革中的民主与法治关系理论观点述评

       党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重大部署，法治在中国政治体制改革中的重要性凸显。然而，在制度变革与创新的战略安排上，民主与法治两者应当有明显的先后顺序吗？有的主张只要法治，不要民主，或法治为主，民主为辅，法治优先，民主在后。对此应如何认识和抉择呢？这将关涉到国家治理体系和治理能力现代化的大是非、大思路。

      一、不要民主的法治不是真正的法治
      民主需要法治来保障，民主必须法律化、法治化，这是多数学者的看法。但是，重视法治并不等于就可以忽视民主，甚至只要法治不要民主。然而，北京大学国际关系学院国际政治系教授潘维先生却认为“民主也是人治”；“人民主权理论不成立，人民不可能当家作主”；民主等于“多数决”，必然会导致“多数专政、多数滥权”；民主妨碍法治的质量与效率；“民主不能治理腐败，甚至是腐败的源泉之一”，等等，以此来证明法治优于民主，民主政治不可行。
      十八届四中全会《公报》中强调：“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。” 法治的基本功能是约束公共权力，保障公民权利，为民主提供硬件制度保证。凡真正的法治，都是以人为本的法治，都是体现人民主权，反映人民意愿，保障人民利益的。不然，法治不能保证“人民当家作主”，那人民宁可不要它，因为那是专制社会的“法制”，而不是民主社会的“法治”。我们之所以说中国法家和中国封建社会的所谓“法治”或“法制”不是真正的法治，主要是因为法制有一个由谁来立、为谁而立，法治是由谁来治、为谁而治的问题。法家与封建法制的根本要害就是没有民主，法律是由统治者来立，为统治者利益而立，由封建统治者来治，为维护封建统治秩序而治。严复指出，只有近现代法治这种制度可以“使民自为”，因为法治以民主、民权为基础。梁启超在1902年在把中国的仁政理想与西方的自由精神做比较时，也认为仁政之弊，在于治人者有权而治于人者无权，在于扼制民众的权利而不能扼制统治者的权力。所以他着重从民主主义的角度来解说法治。孙中山“法治是众人之治” 的思想显然是以民主为核心的。他在批判清朝统治时指出，封建法制是没有民主、人权的法制，那种法制“是为了统治者的利益”、“不给我们平等的权利”、“侵犯我们不可让与的生存权、自由权和财产权”。
      南京大学哲学与法学教授顾肃指出，若离开民主搞法治，那个法治就不仅没有民意基础，而且只能成为专制。“法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立起法治……如果不是由人民或其代表在自由表达意愿基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或僭主以法律的名义进行的残暴统治。”
      中南大学法学院副院长、经济法研究所所长陈云良教授说：“法治的基本精神是公平、正义、自由和权利，法治亦是这些基本的民主原则的具体体现和保障，而良法乃至法治的基础是民主。概言之，民主是法治的基础，法治是民主制度的具体内容和形式。”
      李林不仅认为法治离不开民主，而且明确提出：“民主政治是法治的前提和保障”。他说：“一切权力属于人民的民主政治是法治的政治基础，是法治产生、存在和发展的前提条件”，“决定着法治的本质、功能、发展方向和实现过程。”所以，“没有人民当家作主的民主政治，就不可能真正实现依法治国。”“法治在未来的发展，必然继续以民主政治为依托”。
      周叶中在论及宪法时也说，“民主是宪法的前提、基础和内容。民主事实的普遍化是宪法得以产生的前提，宪法则是民主事实法律化的基本形式。作为人民公意的最高法律表现形式，只有确保宪法的人民性，确保公民都平等地参与国家政治生活，才能充分保障人民当家作主，实现人民民主。……宪法思维本质上是一种民主的思维，因为宪法本身是民主的。”
      中国法学会副会长、国务院法制办公室副主任袁曙宏从执法的角度指出，“执法”的目的与核心是“为民”，即切实尊重和保障人权。如果没有民主，司法机关就缺乏人民的监督和约束，就不能保证他们“以人为本”和“执法为民”。
      真正的法治国家，搞的都是有民主的现代化，其法治是体现和保障民主的法治，在那里，法律的制定和实施，是以民主价值为灵魂，以民主制度为基础，以民主程序为保障，以民主自由平等人权的实现为目标的。正因为真民主不仅不妨碍真法治，而且促进法治，是法治的基础和前提条件；正因为没有民主的法治就不是真正的法治，所以，在现代国家，民主与法治共同构成总的政治制度的基本框架和主要内涵，而民主是这个体制的核心。一个优良的政体无不是民主和法治的结合,形成了更加成熟的民主和更加稳固的法治。
      由上可见：第一，将法治与民主截然对立起来的思维逻辑是错误的。无论是在现代政治文明常识中，还是在民主法治国家的实践中，真正的民主与真正的法治是互为表里、共为一体的，民主依托和涵融着法治，是需要法治保障的民主；法治是以民主为灵魂的法治，是体现和保障民主的法治。两者只能在人们为了解说的方便时才可以将其分开，实际上两者是不可分的。主张实行不要民主的法治，其谬误和弊害显而易见。第二，对民主的忠贞不渝是法治的生命。法治离不开民主，没有民主的法治不是真正的法治。只要法治，不要民主，这是走向了另一个极端——从反对“民主迷信”走向了“法治迷信”，它断然不是现代政治文明理念和现代政治体制。

      二、先搞法治，后搞民主亦是此路不通
      潘维认为，即使中国需要民主，也只能先搞法治，后搞民主，把“先法治，后民主”说成是世界普遍规律：“二者总有先后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法制化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。”
      认为所有国家都是先有法治后有民主，这有些绝对化了，不尽符合事实。试问：世界上哪个真正的法治国家的建成不是通过民主与专制的博弈而得来的？没有广大公民普遍的政治参与，没有如火如荼的民主运动和民权斗争，哪里会有代表和保障人民利益的真正的法治？英国的法治就是建立在数百年的民主与专制反复博弈之上的。对推进美国法治进程起到重要作用的“进步主义运动”也是一场不折不扣的民主运动。美国问题专家王希指出，当年的垄断资本主义对美国制度的最大破坏是金钱势力垄断了政治，剥夺了广大选民参与政治的权利，政府成了特权阶层的代言人，没有民主可言。正因为如此，进步主义运动和罗斯福新政通过多种政策与制度措施，将政府权力从特权利益集团手中夺回来“还政于民”，并将其法律化，而“还政于民”正是民主的核心内容。
赵灵敏也反驳说：“有人说，法治的重要性先于民主，认为法治观念和法治架构的先行，才有利于民主的推行。其实是一种本末倒置的观点。因为法治观念和法治架构不可能从天而降，它也得由拥有正常权利的人来构建”，“世界上没有一个国家既没有公民政治权利，又没有民主，但却是个法治国家。”
      王占阳指出，有人认为在中国威权政体的框架内，实行“先法治，后民主”的模式可以基本建成法治国家，这显然是一种认识误区。中国需要的是他律性法治，“就是基于民主选举、分权制衡和公共参与的法治，就是权力受到了民主政体下的权利和权力制约的法治，也就是基于民主的法治。”而“缺乏民主基础的法治建设是不可能不断深化和最终成功的；没有民主改革不仅不可能继续深化法治建设，而且已有的法治建设成果还会被缺乏制约的权力逐步侵蚀和破坏掉。”“包括欧洲史在内，所有的历史和逻辑都证明，只有在民主的基础上才能确立法治，而且国家规模越大越是如此。”
      丁国强也指出，“法治先行”是一个伪命题，因为“法治建设与政治体制改革是同步的。法治的首要任务是建设法治型、服务型政府，将行政权力通过信息公开、听证、协商、合作等民主方式，将法律的强制力量转化成为民意导向的公共服务。”所以“民主与法治无法分割”，“并不存在法治快一些、民主慢一些的问题。”
      何增科也批评说，将民主化和法治化看作是两个无法兼容甚至相互排斥的过程，对选举民主持坚决反对的态度，这不仅与中国基层民主建设和法治国家建设并举且相互促进的现实相悖，而且因其刻意拒斥民主而难以得到社会各界的认同。
      宁古今针对潘维“民主不能治理腐败，甚至是腐败的源泉之一，治理腐败需要法治，而法治的施行不一定需要民主”的所说法，他认为，法治是治理腐败所必需的，如果没有法治，民主国家和非民主国家可能都会产生很严重的腐败。但是，在一个非民主国家中，某个团体或个人对权力的使用处于绝对支配的地位，缺乏可以制约执政者的有效机制，法治就难以得到真正施行，腐败治理也就难以持久。而民主意味着对权力运行的监督、参与和约束，在民主国家，法治才可能真正施行，腐败才可能得到持续有效的治理。因此在遏制腐败上面，有民主总体要比没有好。在现实层面，世界上最为清廉的国家多是民主国家，而最为腐败的国家多是非民主国家。这说明了民主有助于腐败的治理。只有民主，才可能持续施行法治，进而使有效地治理腐败成为可能。
      这些都说明，没有民主，就不会有真正的法治；把法治和民主分为截然分明的前后两个阶段，主张中国“先搞法治，后搞民主”，在理论上说不通，在实践上不可行。

      三、民主与法治互为条件，相互促进
      现在，更多的人，包括那些虽高度推崇法治但并不排斥民主的专家学者都认为，法治与民主互为条件，相互促进，须臾不可分离，人民当家作主和依法治国要有机统一。
      俞可平认为：“正像没有民主不可能有真正的法治一样，没有法治，也不可能有真正的民主”，“从根本上说，民主与法治是一个硬币的两面，互为条件，不可分离，它们共同构成现代政治文明的基础。民主的根本意义是主权在民，或人民当家作主。宪法和法律对人民民主权利的保障，是民主政治的基本前提”；但同时，现代法治“只有在民主政治条件下才能真正实行。因此，法治的真谛在于民主。说有民主就无法治，要法治就不能要民主，这是危言耸听。” 所以，“发展民主与建设法治，将是中国未来政治发展不可分割的两个方面。” “民主和法治必须同时推进，不可偏颇。”
      梁治平说：“中国社会不仅需要通过民主实现的法治，而且需要法治保障之下的民主。……我们既需要法治，也需要民主。法治与民主的有效结合，是实现中国统一和稳定的制度保障”。
      丁国强指出：“法治既是民主的保证，又是民主的体现形式。公民的各种权利都是在法治状态下实现的，没有法治，就没有权利可言，而民主也就无从谈起。民主是法律设定的权利，也必然以法治的方式运行……必然会推动民主的步伐。”反过来说，“法治国家……价值指向是民主自由。只有依法办事，没有民主自由的追求，是不可想象的，是没有灵魂的法治。”因此，“民主与法治无法分割，我们不能在两者中仅取其一。”
      常桂祥说：“民主政治是产生法治政治的土壤，法治政治是民主政治的保障；民主政治的健全和完善会促进法治政治建设向高层次拓展，而法治政治的推行又将促进政治的民主化。”“法治离不开民主的有力支撑，民主也离不开法治的有效保障。离开民主的‘法治’是专制主义的假法治，离开法治的民主是无政府主义的‘民主’。”
      李林说，中国政改的任务就是“进一步实现民主政治的法治化和法治的民主化，使民主与法治更加完满地融合起来。”
      由此可见，没有真正的民主，就没有真正的秩序和法治。当今中国，真正的法治秩序和充分的民主生活都很匮乏，由于缺乏有效的政治参与制度，使得我们的许多立法不民主，司法不公正，执法不为民，致使公民权与人权常常得不到保障，公共权力得不到有效监督与约束，广大公民难以充分行使管理国家的权力，“法治”建设在许多方面仍然停留在“法制”的阶段和水平上，许多法律法规成为虚设。这个严峻而深刻的教训告诉我们，没有民主，法治不可能真正健康地发展；没有法治保障，民主权利不可能自己自动实现，民主制度也不可能顺利地成长。所以当今中国既需要法治的人本化、民主化，也需要民主的制度化、法治化，两者一体交融，互为条件，不可偏废，应当相互促进，共同发展，无须有先有后，也无法安排孰先孰后。
      民主的进步促进着法治的发展，法治的发展反过来不仅保障而且推动着民主的进一步发展，两者良性互动，使对方、也使自己不断向更高的层次、程度和水平迈进。正如杨金刚、周群英所说：“法治与民主之间是紧密联系而不可分的。在历史上，它们是一起生长出来的，在现实中也只能一起生长出来。反过来说，如果两者不能共生，则一定是既没有法治也没有民主。因而，任何将两者割裂开来的想法和做法都是不正确的，我国的民主建设也不例外，必须建立在它们共生、互补关系的基础上。” 中国的政治现代化实质上既是一个从高度集权制度向民主制度转化的过程，也是人治体制向法治体制逐步转变的过程。只要不害怕和压制民主，不扭曲和遏制法治，不恐惧和阻挠政治体制改革，并积极引导、建设和推进，中国的民主和法治定会加快步伐，国家治理制度化定会大见成效。
      从这个意义上讲，现实中国所需要的政治改革，应当是既关注国家能力建设，又关注公民政治参与能力的提高；既注重法治化建设，又注重民主化建设；既重视社会安定有序，又重视自由、民主、平等、公平和正义；既强调政治体制改革，又强调新旧体制的平稳过渡和衔接。只有这样的政治体制改革才能既深化民主，又促进法治，安定秩序，是一种比较可行的改革路径和制度选择。