告官能见官 良法促善治 ——人民法院全面推进依法治国工作亮点巡礼

“行政审判是解决行政争议的重要途径，是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式，对于推进法治国家、法治政府、法治社会建设具有重大意义。”2015年11月2日，最高人民法院院长周强首次向全国人大常委会专题报告行政审判工作，清晰勾勒了五年来我国行政诉讼的发展轨迹。

　　2015年5月1日，新修订的行政诉讼法正式施行。新法从立案登记制到行政机关负责人出庭应诉、从复议机关作共同被告到设立跨行政区划法院、从行政协议纳入行政诉讼受案范围到附带审查行政规范性文件等，包括了强化人权保障、监督依法行政、推进法治建设、保障公平正义的丰富内涵。

　　党的十八届四中全会以来，随着新修订的行政诉讼法的实施，人民法院大力解决了行政诉讼立案难、审理难、执行难问题，化解了大量行政争议，有效保护了人民群众的合法权益，有力促进了行政机关依法行政，为全面推进依法治国作出了重大贡献。

　　打破“潜规则”，行政诉讼立案难成为历史

　　行政诉讼长期以来受制于行政干预，曾有地方出台限制受理行政案件的“土政策”“潜规则”，导致大量矛盾演化为私力救济或群体性事件。行政诉讼立案难曾被视为行政诉讼一揽子司法怪象病灶的症结。

　　2015年5月1日，立案登记制改革和新修订的行政诉讼法同步施行。各级人民法院严格贯彻执行新法，对随意限制当事人诉权的“土政策”坚决予以清理；对违法增设受理条件的“潜规则”坚决予以铲除；明确禁止以往个别地方采取的“三不”（不收起诉状、不收材料、不出裁定）措施，切实加强行政相对人合法权益保护。

　　如辖区内中央部委“扎堆”的北京市第一中级人民法院，受理行政案件的情况就折射出“高端”行政诉讼的最新动态：2015年，该院受理的一审涉部委行政案件就达912件，较2014年上升了130%，共有34个国务院部门涉诉。在一审行政案件中，行政机关败诉率达19.8%，其中，涉部委案件行政机关实体败诉率达33.5%。“民告官”不再难如登天，立案登记制使法律公平与平等的基础得以确保。

　　立案登记制实现了落地生根，有效化解了困扰行政审判多年的人民群众立案难的问题，行政诉讼救济渠道更加畅通。统计数据显示，2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件220259件，同比上升59.23%。据测算，2016年人民法院受理行政案件将在2015年的基础上继续成倍增长。

　　首长积极应诉，助推法治政府建设

　　今年4月11日上午，一起村民不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件在贵阳市中级人民法院公开开庭审理。这起案件的不寻常之处，是贵州省副省长陈鸣明代表贵州省政府坐在了被告席上。这也是全国首例由副省长出庭应诉的行政案件。

　　告官不见官、出庭不出声是长久以来行政机关负责人出庭应诉率不高或仅委托律师出庭应诉的惯例。而副省长出庭应诉，不仅是“官本位”回归“民本位”的进步，更是政府形象的重塑和良好社会秩序的进一步廓清。公权力以行政诉讼中有序、谦抑和文明的形象进入人们视野，正是依法行政迈出的重要一步。

　　“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”新修订的行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉明确为法律义务，其目的就是强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性化解。

　　新修订的行政诉讼法实施以来，最高人民法院不断加强与国务院法制办等部门的沟通协调，积极推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实。

　　2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。国务院各部门纷纷制定下发贯彻行政机关负责人出庭应诉制度的规定和措施；各地行政机关也积极采取多种措施，落实行政机关负责人出庭应诉制度。

　　今年7月7日，《关于加强和改进行政应诉工作的意见》正式向社会发布，这意味着行政应诉将被列入行政考核，随着新法的深入实施，行政机关负责人出庭应诉即将成为法治中国建设征程中一道鲜明的风景。

　　告别诉讼“主客场”，管辖变革彰显司改决心

　　多年来，司法管辖区与行政区划高度重合，地方法院的人财物完全受制于地方，给地方政府运用人事任免、经费保障、装备分配等手段干预和影响司法审判活动提供了便利和空间。一些地方部门或领导干部违反规定，利用职权干预案件处理，甚至出现诉讼“主客场”的现象，有损当事人合法权益，更损害了法律的权威。

　　2014年年底，根据中央部署，最高人民法院在深圳和沈阳分别成立了第一巡回法庭、第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。上海、北京分别依托当地的铁路运输中级法院，先后成立了跨行政区划法院。自此，司法实践中容易受到地方干扰、其他法院审理起来阻力较大的部分行政案件可交由跨行政区划法院专门管辖。

　　从目前运行的实际情况来看，最高人民法院巡回法庭和北京、上海两地跨行政区划法院已取得积极成效，社会各界普遍给予高度评价。

　　跨行政区划法院的建立，保障了人民法院依法独立行使审判权，对于排除地方对审判工作的不当干扰、克服地方保护主义，促进宪法和法律的有效实施，具有重大现实意义，更成为中央全面深化改革和全面推进依法治国的闪光点。

　　2015年，最高人民法院第二巡回法庭共受理行政案件193件，占比22%，其中跨省行政和民商事案件共计133件，占全庭受理行政和民商事案件的19.73%；北京市第四中级人民法院2015年共受理行政案件1397件，占受理案件总数的73.8%。

　　一年来，最高人民法院巡回法庭和北京、上海跨行政区划法院的改革蹄疾步稳，积小功而成大胜，乘数效应日益彰显，在保护行政相对人合法权益、促进行政争议实质性化解、推动法治政府建设方面取得了显著而积极的成效。

　　助力公益诉讼，拓展行政审判职责

　　除了“民告官”，“官告官”的行政公益诉讼也正在试点当中。

　　2015年7月1日，十二届全国人大常委会表决通过了关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，正式拉开了检察机关提起民事和行政公益诉讼的序幕。

　　不同于传统的“民告官”模式，在行政公益诉讼中，提起公益诉讼的“原告”由普通百姓换成了履行法律监督职能的检察机关，“官”告“官”的诉讼架构不仅有利于发挥检察机关在调查取证方面的优势，更改变了传统行政诉讼中原告的弱势地位，对于治理行政机关懒政怠政具有重要意义。

　　公益诉讼试点，是协调推进“四个全面”战略布局背景下法治与社会深刻调整的一个缩影。经过近一年的试点工作，检察机关提起公益诉讼制度的优势正在逐步显现，人民法院保护公共利益的积极作用正在不断放大。

　　今年4月，最高人民法院召开了人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作座谈会，下发了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，就人民法院审理此类案件的具体程序作了规定。

　　决定发布以来，全国各试点地区法院严格按照全国人大授权决定、民事诉讼法、行政诉讼法以及相关规范性文件的规定，积极支持检察机关提起公益诉讼试点工作，依法维护国家利益和公共利益，使公益诉讼这一制度创新取得了新的进展。各地法院受理的大部分行政公益诉讼案件中，被诉行政机关大都在开庭前即纠正了违法行为，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　实行立案登记制、规范行政诉讼应诉程序，是同时提升行政诉讼的公平与效率的重大举措，将使行政审判进一步成为实施依法治国的“推进器”，化解官民矛盾的“平衡器”，促进社会和谐的“稳压器”，为进一步的改革和发展提供了坚实的制度保障，对促进依法行政、服务国家大局、维护社会稳定具有不可替代的重要作用，是全面依法治国、坚持中国特色社会主义政治发展道路的核心要素，是“四个全面”“五位一体”宏大布局中扎实犀利的一步。其立竿见影的效果，也让我们对中国特色社会主义的制度、理论、道路更富自信。