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如何评估政府的法治水平

2016年07月03日来自: 制度建设

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十八届三中全会以十八大提出的“2020年基本建成法治政府”战略目标为牵引，以全面深化改革为主线，在推进法治中国建设的重要领域提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。深入推进依法行政，加快建设法治政府，需要以科学的法治建设指标体系和考核标准为驱动。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对加快建设法治政府的部署则为基本建成法治政府战略目标的实现设计了务实、可操作的路线图。

　　评估指标已有顶层设计

　　近年来，由于定量分析方法的广泛采用，法治评估日渐兴起，并逐渐引起世界各国学者和政府的重视。域外法治评估方兴未艾，国内各地法治评估实践已取得一定成果，“法治GDP”悄然生成且开始植入施政领域。相较于西方“法治指数”在全球范围内对各国或地区进行整体治理的评估，目前我国法治评估实践主要体现于地方法治政府建设方面的专项评估。以2008年深圳率先推出的法治政府建设指标体系为代表，各省市也逐渐建立了自己的法治政府评估指标体系。就各地公布的法治政府建设指标体系而言，基本是以国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）所确立的7项目标为核心，链接法治政府的认知与评价标准。而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在中国特色社会主义法律体系形成的背景下，既把法治政府建设的外延界定于法律实施，又明确了法治政府“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的内涵，这既是对《全面推进依法行政实施纲要》所确立目标的深化与拓展，又是对党的十八大和十八届三中全会相关论述的确认、总结和体系化。因此，

　　法治政府建设评估指标应与时俱进地以十八届四中全会所确定的法治政府的内涵与外延为核心，把前述元素内化为具体的法治指标。其中，评估体系要凸显指标的认知和评价功能，以可计量的方式客观描述、说明和评估法治政府建设的现状。基于欧洲实验室的模拟实验，法治政府建设状况的指标应精干化，以不超过50个指标为宜。

　　评估主体可引入两大机制

　　适格的评估主体有助于保证地方法治政府建设评估的客观、准确和科学。我国当前地方法治政府建设评估主要由政府发起或主导，内化于地方政府内部考核，在性质上属于体制内部的自我评价。如果一味官方自评，缺乏中立性、客观性，有损政府公信力。在法治中国“三位一体”建设的推动下，越来越多的社会主体开始介入法治政府建设评估，浙江等地亦开始尝试。考虑到我国现行的体制和社会基础，可在保留政府自我评价机制的同时，着手引入以下两大机制：一是委托由具有专业性、中立性的第三方机构开展专业评价；二是委托民意调查机构开展社会满意度测评。

　　选择恰当评估方法

　　法治政府建设评估体系，评价方法是不可或缺的工具，选择恰当的评价方法与技术不仅可以提高评价的科学性和客观性，亦可节约评价成本。具体而言，在法治政府建设评估中，要妥善处理好三个主要问题：一是妥善处理好定性方法与定量方法的关系。当前法治政府建设评价方法运用上多以定性为主，缺乏定量分析，因此，要善于把两者有机结合起来，既避免定性方法可能产生的主观臆断，又减少过度依赖数据统计造成的片面性和局限性。二是慎用“一票否决”。受政府绩效评估“一票否决”影响，亦有不少地方在法治政府建设指标中设计了“一票否决”指标。对此，我们认为应慎重，可设可不设的尽量不设。法治政府建设具有明显的阶段性和渐进性，不宜以“一票否决”指标否定该地或该部门在推进法治政府建设方面的整体成效；而且对于特别重要的约束性指标，亦可采取赋予高权重分值的方式予以变通处理。同时，作为一项制度的“一票否决”，在法律上定性也不明确，事实上也难以与现行的考核制度与问责制度兼容。三是要适时体现法治的社会效果。法治的社会效果即公众对建设“法治政府”成效的满意程度。但公众作为“法治政府”的最终评价者，受制于知识储备等影响，未必对“法治政府”有着明晰认知。因此，有必要把公众细分为“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）与普通民众，这有助于将专家理性与公众意见结合起来，平衡因统摄于同一评估指标体系中因评估对象职责不同而产生的差异性。至于具体评估指标权重的确定方法，可借鉴香港和余杭的经验采用德尔菲法：通过背对背的通信方式征询专家们的权重配置意见，经过几轮征询，使专家们的配置意见趋于集中。

　　法治政府建设评估以量化形式直观呈现与衡量某地法治政府建设状况，具有强烈的行政行为指导功能，它不仅可以真实反映我国法治政府建设的状况，而且还有强化公众对法治的信仰。当然，亦须理性对待法治政府评估，其仅是一种技术或工具，要义在于通过评估把握当前法治政府建设状况以发现短板与潜在问题，早日推动法治政府的基本建成。